Приватна особа має тісні зв’язки з публічною адміністрацією - більшість належних їй прав реалізує, а обов’язків виконує, вступаючи у відносини із органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та деякими іншими суб’єктами, що здійснюють публічне адміністрування. Натомість, донині в українському каталозі прав людини відсутнє право на належне адміністрування. Це право носить характер процедурного, визначає стандарт, за яким публічна адміністрація взаємодіє з приватною особою.

Для європейської спільноти право на належне адміністрування є одним із найбільш значимих, його складові, а також механізм забезпечення регламентуються законодавчими актами, які в різних країнах мають дещо відмінні назви, але узагальнено можуть бути названі законами про адміністративну процедуру.

Україна пройшла довгий шлях до прийняття такого законодавчого акту - більше 20 років тому в Концепції адміністративної реформи було поставлено завдання розробити Адміністративно-процедурний кодекс. І лише 13 червня 2022 р. Президент України Закон «Про адміністративну процедуру» (далі - ЗАП).

Закон вступає в силу 17 грудня 2023 року. Це чи не перший прецедент в Україні, коли вступ закону в силу віддаляється на 18 місяців з моменту набуття ним чинності. Така ситуація пояснюється як мінімум двома причинами:
   по-перше, майже 400 спеціальних законів вміщують норми про порядок прийняття адміністративних актів у тій чи іншій сфері і здебільшого вони встановлюють правила, відмінні від тих, що закріплені ЗАП, до того ж такі, що погіршують становище особи в адміністративному провадженні, а тому законодавець мусить впорядкувати спеціальне законодавство таким чином, щоб воно не вступало в протиріччя з ЗАП;
   а по-друге, оскільки ЗАП виконуватиме роль основного закону для публічної адміністрації, стоїть завдання навчити службовців різних рівнів застосовувати закон, що виглядає позицією правильною та вельми державницькою, але потребуватиме для цього часу.

Закон України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП), прийнятий у 2022 році, який вступить у силу 15 грудня 2023 року, змінює не лише правила регулювання відносин публічної адміністрації з приватними особами, але й вплине на підприємницьку діяльність. Він закладає нові стандарти відносин бізнесу не тільки з представниками влади, а й іншими особами, права й законні інтереси яких діяльність суб’єктів господарювання може зачепити.

Відзначимо декілька принципових положень ЗАП, про які варто знати бізнесу, щоб бути готовим жити за європейськими стандартами.

По-перше, принцип гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні, що є одним із найбільш значимих у ЗАП, забезпечує приватним особам (у том числі суб’єктам господарювання) можливість брати участь у розгляді адміністративних справа щодо них. Дія цього принципу проявляється на різних етапах і стадіях адміністративного провадження. Так, у разі подання особою заяви, яка містить недоліки, або документів не в повному обсязі, посадова особа адміністративного органу має ухвалити процедурне рішення про залишення заяви без руху та надання заявнику строку для усунення недоліків. При цьому важливо, що первинна дата звернення зберігається, строки провадження зупиняються, а повторне залишення без руху заяви, в якій усунуто виявлені недоліки, зазначені в повідомленні про залишення заяви без руху, не допускається. Це означає, що представник влади вже не зможе зловживати можливістю раз за разом вказувати особі на недоліки, а має зазначити усі їх у повідомленні про залишення заяви без руху. Також має бути визначено спосіб і строки їх усунення.

ЗАП надає можливість зупинення провадження у справі з підстав, наведених у ст. 64 ЗАП, як-то: хвороба учасника, його перебування у відрядженні або на строковій військовій або альтернативній службі, призначення експертизи по справі тощо. Такий підхід сприятиме повноцінному дослідженню всіх обставин справи, не порушуючи при цьому строки вирішення питання.

Важливо також забезпечити дію зазначеного принципу при проведенні інспекційних (контрольно-наглядових) перевірок. Так, при прийнятті несприятливого для особи адміністративного акту (приміром, припису або розпорядження про усунення порушень, рішення про застосування санкцій) суб’єкту господарювання має бути гарантовано можливість пояснити свою позицію, надати докази по справі. Нехтування цим з боку адміністративного органу вважатиметься суттєвим порушенням ЗАП. Належна адміністративна процедура також вимагає, щоб особа знала про адміністративне провадження щодо неї, про всі процедурні дії та рішення, прийняті контролюючим органом. Зокрема, це стосується проведення невиїзних документальних перевірок органами податкової служби.

По-друге, принцип гарантування ефективних засобів правового захисту розширює можливості адміністративного оскарження за рахунок створення комісій з розгляду скарг при адміністративних органах. Особливо це значимо в тих випадках, коли орган не має над особою вищого суб’єкта і зазвичай для особи залишається лише судовий спосіб оскарження. Перевагами ж адміністративного оскарження є його оперативність, безкоштовність і можливість при розгляді скарги вирішити питання по суті. Нині ще складно спрогнозувати, чи будуть адміністративні органи створювати у своєму складі комісії з розгляду скарг (адже це – їх право, а не обов’язок) і наскільки їх діяльність буду ефективною.

По-третє, бізнес має усвідомити, що при вирішенні питання про відведення земельної ділянки під будівництво, про розміщення об’єктів, що можуть негативно вплинути на навколишнє середовище тощо, влада має залучити до провадження заінтересованих осіб – тих, на чиї права та законні інтереси прийняте рішення може негативно вплинути. Зазвичай, це мешканці прилеглих територій. Вони можуть й самі клопотати про участь у розгляді справи. У провадженні заінтересовані особи наділені низкою прав, вони можуть подавати до адміністративного органу свої пояснення та/або зауваження, докази по справі. При цьому адміністративний орган зобов’язаний проінформувати заявника про позицію заінтересованих осіб, щоб той міг надати на неї відповідь.

Заінтересованих осіб по справі може бути й чимало. Але це не означає, що кожен із них буде висловлювати свою позицію, що очевидно, могло б суттєво затягнути розгляд справ. Для таких випадків у ЗАП запроваджено категорію «провадження з великою кількістю осіб» і встановлено його особливості. Так, за умови, що заінтересованих осіб більше 10, до участі в адміністративному провадженні можуть залучатися їх представники. У разі ж, коли спільного представника не обрано, адміністративний орган має право призначити з кола таких осіб спільного представника на власний розсуд.

Якщо рішення по справі буде сприятливим для заявника, а не для заінтересованих осіб, які мали іншу позицію щодо того, як треба вирішити справу, то таке рішення (адміністративний акт) вважається несприятливим (негативним) і обов’язково повинно містити мотивувальну частину. Її відсутність у разі оскарження рішення має наслідком його скасування. Така ж ситуація складеться в разі, якщо орган прислухається до заінтересованих осіб і відмовить заявнику в його вимогах, - це рішення теж має бути мотивованим.

Крім того, наголосимо, що бізнесу буде «вигідно», щоб адміністративний орган залучив до справи осіб, яких вона стосується, а її вирішення може на них негативно вплинути. Адже оскаржити адміністративний акт вправі не лише учасник провадження, а й інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої цей акт негативно впливає, але яка не була учасником адміністративного провадження. При чому, тридцятиденний строк на оскарження для такої особи починає рахуватися з дня, коли вона дізналася або мала дізнатися про такий вплив.

У цілому важливо довести прийняте по справі рішення до всіх учасників адміністративного провадження, оскільки саме з дня доведення до відома особа має можливість оскаржити рішення. А це означає, що у кожного учасника провадження буде «своя» кінцева дата для оскарження, вона залежить від того, коли особа дізналася про прийняте рішення. А отже, поки строк оскарження не закінчиться для всіх заінтересованих осіб, адресат (суб’єкт господарювання) ще не може бути впевненим в остаточності рішення – залишається ризик його скасування.

Новелою законодавства є можливість примирення між учасниками адміністративного провадження на стадії адміністративного оскарження. Для цього до адміністративного органу треба подати від усіх учасників клопотання про надання часу для примирення. Можливо, на цій стадії буде доречною й участь медіатора згідно Закону України «Про медіацію», який поширює свою дію в тому числі на адміністративні справи. Отже, важливо наголосити на тому, що примирення можливе між учасниками провадження, а не між учасником та адміністративним органом.

По-четверте, ЗАП допускає можливість прийняття адміністративного акту з умовою, невиконання адресатом якої може бути підставою для відкликання такого акта. Це буде прийнятно у разі, коли адміністративний орган, приміром, прийме рішення виділити земельну ділянку суб’єкту господарювання під будівництво за умови забезпечення мешканців певної території паркінгом або облаштування дитячих майданчиків. Такий підхід, з одного боку, може бути обтяжливим для бізнесу, але з іншого, дозволить вирішити ситуацію, коли в учасників провадження – заявника та заінтересованих осіб – різні позиції по справі, і лише компромісне рішення (адміністративний акт з умовами) дозволить розв’язати суперечки.

По-п’яте, адміністративні органи із вступом ЗАП у силу отримають інструменти для забезпечення примусового виконання прийнятих ними щодо бізнесу рішень. За умови внесення відповідних змін до спеціальних законодавчих актів (а такі намірі, принаймні, органами влади демонструються) примусове виконання рішень щодо знесення самочинних споруд, демонтажу інших, незаконно встановлених об’єктів, тощо адміністративні органи будуть мати можливості виконати рішення без звернення до суду, залучивши до цього фахівців (приміром, будівельні компанії), а з адресата стягнути вартість робіт.

Навіть лише окреслені новели ЗАП підтверджують той факт, що Закон України «Про адміністративну процедуру» вплине на бізнес, змінить не лише ідеологію його відносин з представниками державної та самоврядної влади, а й змусить враховувати інтереси інших осіб – громадян, громадських організацій – при здійсненні підприємницької діяльності. В кінцевому рахунку сподіваємося, що такі підходи, закладені в ЗАП, наблизять Україну до європейських стандартів належного адміністрування.

Під сферою дії закону необхідно розуміти певні види діяльності, в яких і складаються суспільні відносини, що регулюються законом.

Для ЗАП сферою його дії буде публічне адміністрування, що охоплює діяльність доволі широкого спектру. Визначити її можна у такі способи. По-перше, відмежувавши від публічно-владної діяльності законотворення, правосуддя та виконання самоврядних функцій. По-друге, акцентуючи увагу на виконанні законів, владному впливі представників публічної влади на інших осіб, здійсненому з метою спонукати до поведінки, що відповідає юридичним приписам, а також на так званій сервісній діяльності державної та самоврядної адміністрації.

Отже, суспільні відносини, в яких адміністративний орган приймає рішення щодо приватної особи, в результаті чого правовий статус останньої змінюється, можна вважати належними до сфери публічного адміністрування.

У той же час ЗАП містить положення про непоширення його дії на низку відносин.

Перший виняток - розгляд звернень осіб, що містять пропозиції, рекомендації щодо формування державної політики, вирішення питань місцевого значення, а також щодо врегулювання суспільних відносин. Право на такі звернення гарантується громадянам в усіх демократичних державах. Проте при цьому реалізація такого права не потребує прийняття рішення стосовно особи; у результаті такого звернення особа не набуває жодного нового права, її статус не змінюється.

Друге - ЗАП не поширює свою дію на конституційне, кримінальне, судове провадження, виконавче провадження (крім виконання адміністративних актів), оперативно-розшукову діяльності, розвідувальну, контррозвідувальну діяльність, вчинення нотаріальних дій, виконання покарань, застосування законодавства про національну безпеку і оборону, громадянство, надання притулку в Україні, захист економічної конкуренції (крім справ про надання дозволів та висновків на узгоджені дії, концентрацію суб’єктів господарювання). Справедливості заради зазначимо, що у сфері громадянства та надання притулку представники влади приймають рішення, що мають всі ознаки адміністративних актів. Проте, вето Президента України, застосоване до ЗАП ще наприкінці 2021 роки, коли закон було проголосовано Верховною Радою України та направлено главі держави на підпис, було мотивовано необхідністю вилучення з-під сфери дії ЗАП суспільних відносин за участі Президента України, на що законодавча влада й пристала. Принагідно нагадаємо, що ЗАП не містить серед винятків щодо його дії провадження у справах про адміністративні правопорушення (як це було проєкті закону, ухваленому в першому читанні), а це означає, що притягнення особи до адміністративної відповідальності має здійснюватися з урахуванням приписів Закону України «Про адміністративну процедуру».

Третє - відносини державної служби, дипломатичної та військової служби, служби в органах місцевого самоврядування, служби в поліції, а також іншої публічної служби не належать до сфери дії ЗАП. Хоча в деяких інших країнах ці відносини належать до сфери дії адміністративно-процедурного законодавства. Приміром, Адміністративно-процесуальним законом Латвії встановлено, що адміністративний акт - це також рішення про встановлення, зміну, припинення правового статусу посадової особи або підпорядкованої установі особи, дисциплінарного покарання такої особи, а також інше рішення, якщо воно суттєво обмежує права людини посадової особи або підпорядкованої установі особи.

Четверте - ЗАП не поширює дію на відносини реалізації конституційного права громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

П’яте - оскарження процедур публічних закупівель регламентується Законом України «Про публічні закупівлі» і не належить до сфери дії ЗАП.

Шосте - нагородження державними нагородами та відзнаками не передбачає реалізацію суб’єктивного публічного права, а отже не підпадає під дію ЗАП.

Сьоме - здійснення помилування, це сфера кримінального права, що не має відношення до публічного адміністрування.

Під предметом регулювання закону розуміють суспільні відносини, на які поширює свою дію закон. Для того, щоб визначити предмет регулювання ЗАП, необхідно проаналізувати низку основних категорій цього закону, з’ясувати їх змістовне наповнення.

Найважливіше положення щодо предмету регулювання ЗАП сформульовано в ч. 1 ст. 1: «цей Закон регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб’єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів».

Отже, перша значима категорія – адміністративна справа, розгляд і вирішення якої здійснюється на правилами ЗАП. Вона тлумачиться наступним чином: це справа, що стосується публічно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов’язків, захисту її права, свободи чи законного інтересу, розгляд якої здійснюється адміністративним органом (п. 2 ч. 1 ст. 2 ЗАП).

Справою слід вважати питання, що належить вирішити адміністративному органу. Воно має стосуватися публічно-правових відносин. Поняття «публічний» (від лат. publicus − суспільний, народний) треба розуміти як «відкритий», «гласний», «суспільний». Публічно-правовими є відносини, в яких домінуючим є публічний інтерес, тобто потреба, необхідна для держави, суспільства, територіальної громади, великої кількості осіб (дивись тлумачення категорії «публічний інтерес» у п. 6 ч. 1 ст. 2 ЗАП). Категорія публічного інтересу є оціночною, але за своїм змістом виходить за межі потреб однієї особи. Про публічно-правовий характер адміністративної справи свідчить той факт, що суб’єктом її розгляду та вирішення є представник влади.

Особою в розумінні ЗАП є фізична особа (громадянин України, іноземець чи особа без громадянства, яка перебуває в Україні на законних підставах), у тому числі фізична особа - підприємець, громадське об’єднання, що не має статусу юридичної особи, юридична особа, створена згідно із законом, законодавством іноземної держави або на підставі міжнародних договорів України. Саме такі суб’єкти можуть бути учасниками адміністративного провадження - адресатами, заявниками, скаржниками та заінтересованими особами.

Особа, вступаючи у відносини із публічною адміністрацією, переслідує й власну (приватну) зацікавленість. Приміром, громадянин, який має намір зайнятися підприємницькою діяльністю, повинен звернутися із заявою про державну реєстрацію його як ФОПа. Отже, інтерес особи до зайняття підприємництвом у відносинах державної реєстрації поєднується з потребою держави у фіксації суб’єктів, що необхідно для цілей оподаткування, інспектування тощо.

Друге важливе положення – через вирішення адміністративної справи забезпечується реалізація права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов’язків, захист її права, свободи чи законного інтересу. В цій юридичній конструкції низка елементів (складових) потребують тлумачення.

У науковій літературі останніми роками вже міцно закріпилося поняття «суб’єктивне публічне право», через яке окреслюється гарантовані законом стандарти (міра) можливої поведінки особи. Зазвичай, суб’єктивному публічному праву кореспондує обов’язок суб’єкта публічного адміністрування вчинити дії або прийняти рішення. І саме такі акти (рішення та дії) свідчитимуть про задоволення права особи. Як приклад, реалізація суб’єктивного публічного права має результатом надання особі адміністративної послуги. Обов’язкова участь представника влади у реалізації права особи є ознакою публічного характеру такого права.

Свобода за своєю сутністю є різновидом можливості особи діяти певним чином. Але її реалізація зазвичай не вимагає дій чи рішень із боку суб’єктів влади. Так, громадяни без будь-яких дозволів можуть проводити мирні заходи - мітинги, демонстрації тощо, або сповідувати віру.

У законодавчих актах категорія «свобода» застосовується як самостійно, так і в поєднанні з «правом» як конструкція «право на свободу». Так, Конституція України гарантує особам свободи, зокрема, політичної діяльності (ст. 15), пересування (ст. 33), думки і слова (ст. 34), світогляду та віросповідання (ст. 35), об’єднання (ст. 36). У спеціальних законах вже йдеться, приміром, про право на свободу совісті, а свобода пересування тлумачиться як право особи. Свобода людини в юридичному значенні - це можливість діяти на свій розсуд, робити вибір поведінки в межах не забороненої законом.

Отже, категорії «права людини» та «свободи людини», хоча й мають дещо відмінне змістовне забарвлення, законодавець намагається ототожнювати їх, вводячи останню в рамки правового регулювання.

В цілому реалізація свободи не обов’язково вимагає певних дій чи рішень з боку суб’єктів влади. А отже, свобода здебільшого підлягає лише захисту, який можуть забезпечувати суб’єкти публічного адміністрування у разі зазіхання на свободу особи або створення перешкод для її реалізації.

Категорія законного інтересу не є достатньо вивченою в науці, а її застосування в практичній діяльності не є поширеним. Хоча згадка про наявність у особи законного інтересу міститься в низці законодавчих актів. Конституційний Суд України навіть у своєму рішенні від 01.12.2004 р. надав тлумачення категорії "охоронюваний законом інтерес", зазначивши, що його варто розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у рішенні по справі №522/3665/17 конкретизував ознаки законного інтересу, що підлягає захисту в порядку адміністративного судочинства: а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; б) пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; в) є визначеним; благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним; г) є персоналізованим (суб'єктивним), тобто належить конкретній особі; д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.

Таке судове тлумачення дозволяє зробити висновки, що особа у відносинах з публічною адміністрацією може реалізовувати або захищати свій законний інтерес. Припустимо, що реалізація може відбуватися, коли адміністративна справа, рішення у якій може негативно вплинути на особу, розглядається і акт ще не прийнято. В такому разі особа, вступаючи в адміністративне провадження як заінтересована особа, відстоює свою позицію, свій інтерес стосовно вирішення справи. Приміром, у разі розгляду адміністративним органом справи про надання дозволів на видобуток газу мешканці територій, на яких планується така діяльність, вправі вимагати від органу такого вирішення справи, щоб це забезпечило їм можливість жити в безпечних умовах, забезпечило цілісність їх помешкань, можливість мати водопостачання тощо. Все перелічене становить законні інтереси особи, які можуть бути порушені видобуванням газу.

Потреба в захисті законного інтересу виникає в разі, коли він вже порушений, особа не може належним чином користуватися благами. Так, якщо видобуток піску в населеному пункті призвів до зникнення води в криницях мешканців, то останні мають право ініціювати адміністративне провадження щодо відкликання дозвільних документів на видобуток піску, чим захистять свій законний інтерес до того, щоб мати водопостачання.

Інший приклад захисту законного інтересу - коли особа звертається до органу місцевого самоврядування з проханням спонукати сусіда, який пересунув паркан, зайнявши землі громади, і тим самим спричинив перешкоди для нормального руху транспортних засобів на цій ділянці дороги, прибрати паркан і встановити його в межах відведеної земельної ділянки.

Зазіхнути на законний інтерес особи може будь-яка інша особа, а адміністративний орган повинен відкрити провадження за її заявою та захистити порушений законний інтерес. Таким чином, адміністративний орган в адміністративному провадженні буде суб’єктом, який розглядає та вирішує справу.

Отже, законний інтерес, що реалізується або захищається в адміністративному провадженні, прямо не стосується прав особи, але опосередковано впливає на її благо, потреби тощо.

Обов’язок особи - це міра належної поведінки, він завжди закріплений у законодавчих актах. Його виконання, як правило, потребує від особи вчинення певних дій в межах відносин із органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та деякими іншими суб’єктами.

Причому, виконати обов’язок особа може, ініціювавши провадження, тобто при самостійному зверненні до публічної адміністрації. Така ситуація виникає, коли громадянин подає заяву до органу місцевого самоврядування про реєстрацію місця проживання. В інакших випадках представник влади своїм рішенням може покласти на особу обов’язок.

Виконання обов’язку потребує активних дій (приміром, приписом контролюючого органу особу зобов’язано усунути виявлені в ході інспекційної перевірки порушення) або ж утримання від дій (це буває, коли орган, виявивши, приміром, що строк придатності лікарських засобів сплинув, забороняє аптечному закладу їх продаж).

Третім важливим положенням щодо розуміння предмету регулювання ЗАП є категорія «адміністративний орган». Саме такий суб’єкт розглядає справу та приймає по ній рішення. Ця узагальнена категорія застосовується для визначення сторони правовідносин, що наділена владними повноваженнями приймати рішення в адміністративній справі. Адміністративним органом у розумінні ЗАП є орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб’єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації.

У цьому тлумаченні заслуговує на прискіпливу увагу категорія «інший суб’єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації». Адже йдеться не про ті органи чи осіб, які зазвичай ототожнюють із виконавчою владою чи місцевим самоврядуванням. Домоміжним у цьому питанні буде дефініція «функції публічної адміністрації», що визначена в ЗАП через надання адміністративних послуг, здійснення інспекційної (контрольної, наглядової) діяльності, вирішення інших справ за заявою особи або за власною ініціативою адміністративного органу (п. 11 ч. 1 ст. 2).

Значна кількість заявних адміністративних проваджень мають своїм результатом надання особі адміністративних послуг. Нині Закон України «Про адміністративні послуги» регламентує порядок їх надання. Із вступом у силу ЗАП провадження у таких справах буде здійснюватися за правилами, закріпленими у ЗАП.

Інспекційна діяльність відбувається у формі втручального адміністративного провадження. ЗАП поширить свою дію і на перевірки у сфері господарської діяльності, і на митний, прикордонний контроль, санітарний нагляд тощо.

Стосовно згаданих адміністративних справ не виникає сумнівів, що їх розглядають і вирішують визначені законом органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. Натомість, ЗАП розширює уявлення про зміст категорії «адміністративний орган» через її тлумачення. Проаналізуємо це на прикладах. Так, при зверненні батьків дитини із заявою про зарахування дитини до освітнього закладу між адміністрацією (директором) школи і батьками виникають правові відносини, галузева належність яких, на жаль, чітко не визначена законодавством. Виключимо їх приватно-правовий характер, коли не йдеться при приватний заклад освіти. На нашу думку, у цій ситуації виникають публічно-правові відносин, адже батьки в них забезпечують реалізацію конституційного права та обов’язку їх дитини отримати середню освіту, а директор виступає як особа, що забезпечує надання освітянських послуг, і в даній ситуації діє як представник публічної влади. Вважаємо, що директора школи у відносинах щодо зарахування дитини до навчального закладу необхідно розглядати як адміністративний орган у розумінні ЗАП, а отже, й приписи цього закону мають поширюватися на окреслені відносини.

Проте зауважимо, що адміністративний суд відмовить у розгляді справи щодо оскарження рішення про незарахування дитини до школи, мотивуючи відсутністю обов’язкової сторони правовідносин – суб’єкта владних повноважень. Очевидно, що і за правилами Цивільного процесуального кодексу України цей спір не може розглядатися, адже йому притаманна публічно-правова природа. І ця проблема щодо юрисдикції адміністративних судів ще має бути предметом фахової дискусії.

Крім того, реалізація професійними самоврядними організаціями повноважень щодо прийняття рішення про допуск осіб до професії передбачає прийняття рішення, що носить всі ознаки адміністративного акта. Така ситуація вже склалася у сфері архітектурної діяльності, нині розроблено проєкт закону «Про самоврядування в сфері охорони здоров'я в Україні», яким передбачено закріпити таку можливість за органами лікарського самоврядування. Отже, ці самоврядні суб’єкти будуть мати статус адміністративних органів при розгляді та вирішенні справ про надання дозволів на здійснення професійної архітекторської, медичної та іншої діяльності.

Наведемо ще один приклад «специфічного» адміністративного органу. Особа вступає у відносини щодо приєднання до електричних, теплових та газових мереж із суб’єктами господарювання (підприємствами будь-якої форми власності). Якщо особі буде відмовлено у приєднанні, то вона може звернутися зі скаргою на таке рішення до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. І це, вважаємо, є законодавчим підтвердженням того, що спір, що виник між особою та суб’єктом господарювання, є публічно-правовим, а відтак і відносини щодо приєднання теж є публічно-правовими. Значить, і ЗАП можна поширювати на них. У цьому прикладі роль адміністративного органу у справах про приєднання до електричних, теплових та газових мереж буде виконувати приватна особа, яка у наведених відносинах надає публічну послугу, забезпечуючи громадян електро-, газо-, теплопостачанням. Публічних характер таких відносин підкреслюється спрямованістю державної політики на забезпечення постачання електричної, теплової енергії.

Отже, поняття «адміністративний орган» має функціональне забарвлення; відносити того чи іншого суб’єкта до адміністративного органу необхідно, оцінюючи характер його діяльності та здійснювані ним функції.

Нарешті, остання категорія, тлумачення якої дозволить визначити предмет регулювання ЗАП, - це «адміністративний акт». У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» адміністративний акт - це рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов’язків окремої особи (осіб).

Адміністративному акту властивий індивідуальний характер, він розв’язує конкретну справу, має зовнішню дію, приймається адміністративним органом, у ньому вирішується питання про права та обов’язки особи (осіб).

За своєю сутністю адміністративний акт є рішенням або юридично значущою дією. Рішення може мати письмову (на паперових носіях або в електронній формі) або усну форму. Юридично значимими, приміром, є дії державного реєстратора із внесення в реєстри інформації про суб’єктів господарювання; при цьому окреме рішення не приймається, саме вчинення таких дій і є адміністративним актом.

В адміністративному акті можуть міститися рішення різного характеру:
   - про надання права (рішення про надання статусу учасника бойових дій);
   - про реалізацію права (рішення про призначення житлової субсидії);
   - про підтвердження права (державна реєстрація речових прав на нерухоме майно);
   - про покладення обов’язку (припис про усунення порушень, виявлених при інспекційній перевірці, вимога зупинити транспортний засіб);
   - про відмову в наданні права (рішення про відмову у видачі ліцензії);
   - про заборону вчинення дій (рішення про заборону реалізації лікарських препаратів);
   - про скасування адміністративного акта (рішення за результатом адміністративного оскарження);
   - про відкликання правомірного адміністративного акта (приймає адміністративний орган, що видав адміністративний акт);
   - про визнання недійсним протиправного адміністративного акта (приймає адміністративний орган, що видав адміністративний акт).

Євроінтеграційний шлях України прокладається через низку реформ у сфері публічного адміністрування, що є вкрай важливими для забезпечення прав і свобод приватних осіб.

Для європейської спільноти одним із найбільш значимих є право на належне адміністрування. Воно закріплено у с. 41 Хартії основних прав Європейського Союзу. Така позиція є вельми виправданою, адже більшість прав особи реалізується саме у відносинах з суб’єктами, які узагальнено називають публічною адміністрацією.

Зміст права на належне адміністрування зводиться до неупередженого, справедливого розгляду справи в розумний строк. Воно передбачає, зокрема,

а) право кожної людини висловити свою думку, перш ніж до неї будуть застосовані заходи, які можуть спричинити несприятливі наслідки;

б) право кожної людини на доступ до матеріалів справи, що її стосуються, за виключенням конфіденційних, а також професійної та комерційної таємниці;

в) обов'язок адміністративних органів мотивувати прийняті рішення. Також особі гарантується відшкодування шкоди, завданої інституціями та службовцями європейської спільноти.

Крім того, Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам про належне (добре) адміністрування вміщує принципи, реалізація та впровадження яких у законодавство країни дозволить забезпечити вище окреслене право особи.

В Україні ще в 1998 році було поставлено питання про необхідність розроблення й прийняття закону про адміністративну процедуру (адміністративно-процедурного кодексу) як базового нормативно-правового акту, що регламентував би відносини публічної адміністрації з приватними особами. Але, очевидно, що брак політичної волі та, можливо, незрілість суспільства слугували підґрунтям того, що проєкт такого акту періодично стояв на порядку денному українських законодавців, але успіхів у його просуванні й ухваленні довгий час не спостерігалося.

І лише 17 лютого 2022 року прийнято Закон «Про адміністративну процедуру» (далі – ЗАП), 13 червня 2022 року Президент України підписав цей закон, а згодом його було оприлюднено. Закон вступає в силу 17 грудня 2023 року. Це чи не перший прецедент в Україні, коли вступ закону в силу віддаляється на 18 місяців з моменту набуття ним чинності. На нашу думку, це пояснюється як мінімум двома причинами: по-перше, майже 400 спеціальних законів вміщують норми про порядок прийняття адміністративних актів у тій чи іншій сфері і здебільшого вони встановлюють правила, відмінні від тих, що закріплені ЗАП, до того ж такі, що погіршують становище особи в адміністративному провадженні, а тому законодавець мусить впорядкувати спеціальне законодавство таким чином, щоб воно не вступало в протиріччя з ЗАП; а по-друге, оскільки ЗАП виконуватиме роль основного закону для публічної адміністрації, стоїть завдання навчити службовців різних рівнів застосовувати закон, що виглядає позицією правильною та вельми державницькою, але потребуватиме для цього часу.

Закон України «Про адміністративну процедуру» ідеологічно по-новому буде регламентувати порядок прийняття публічною адміністрацією рішень по відношенню до приватних осіб, адже в його зміст втілено принципи належного (доброго) адміністрування, що є традиційними для європейської спільноти. Справедливості заради, відзначимо, що низка таких ідей вже давно імплементована в українське законодавство і доволі успішно забезпечена їх дія, проте національній правовій системі ще доведеться сприйняти й інші, приміром, принцип участі особи в адміністративному провадженні та принцип гарантування правових засобів захисту, які для України є новими за юридичним змістом і наповненням.

Закон про адміністративну процедуру по праву називають основним законом (конституцією) для публічної адміністрації, адже він є базовим актом, який визначає, як діє публічна влада у відносинах із особою.

Не перебільшуючи, підкреслимо, що прийняття ЗАП є ознакою європейськості Української держави, а отже, й відданості забезпеченню й захисту прав людини. Нині всі країні Європи мають подібні закони. А в США Акт про адміністративну процедуру становить серцевину адміністративного законодавства.

У загальних рисах закон про адміністративну процедуру врегульовуватиме відносини між публічною адміністрацією та приватною особою з приводу прийняття актів, якими громадянам або юридичним особам надаються права чи покладаються на них обов’язки. Такі зв’язки виникають у багатьох сферах життєдіяльності, при вирішені великої кількості справ.

В основу правового регулювання порядку прийняття таких актів закладено принципи та ідеї, в яких відображено найкращі стандарти й традиції належного адміністрування, сформовані в європейських демократіях.